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政府采购单一来源采购方式全解析

一、单一来源采购的定义和特点

《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部74号令）第二条对单一来源采购的定义为：“指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式”。单一来源采购方式具备以下特点：

（一）缺乏竞争性：单一来源不同于-存在供应商竞争的采购方式，其采购对象仅为某一特定供应商。因此，在单一来源采购中，采购方处于相对不利的地位。

（二）采购灵活性：不同于-采购方式，单一来源采购并不需要制定采购文件，不规定采购流程和具体时间；甚至，采购人员只需要具有经验的专业人员即可。

（三）审批严格性：由于采购来源，极可能导致采购成本增加，还可能影响项目质量，给采购人甚至是国家带来损失。所以，对使用单一来源采购方式的情形（即“、紧急、添购”）有着严格规定，以维护采购人合法利益，同时也可避免某些采购人以此规避正常招标程序。

二、单一来源采购的适用情形

《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从-供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条进一步明确，政府采购法第三十一条项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。

（一）只能从供应商处采购的情形分析。

1、所购买的产品，客观要求必须使用不可替代的、专有技术。如用于检测疟疾的试剂，由于某厂家拥有试剂检测方法的，且客观上无法使用-厂家的产品完成临床任务，便适用于单一来源采购方式。而且，所购买产品的需要并非主观和刻意的，比如某设备的操作软件具有，但该软件并非使用过程必须或者不可替代，就不能以此作为单一来源采购的理由；又如某单位需要采购一批电脑用于办公，如果使用苹果的MAC、OS系统作为采购苹果电脑的理由，也是不合理的。

2、所购买产品的、专有技术具有独占性，导致只能由某一特定供应商。比如高校采购的某些专业数据库，核心的数据仅有的供应商独占，-供应商的产品无法全面使用于实际研究工作，类似项目便适用于单一来源方式。

3、原有设备的配件、试剂耗材具有性，更换或添置时使用-产品无法完成工作或达不到目的。比如院使用的相机胶片，多数是不能替代的，只能使用原品牌的产品。

4、某些产品因为技术专有，生产；或者因为市场垄断，采购渠道单一。比如给婴幼儿注射的某疫苗，在国内仅有一个合法厂家生产，无法使用-产品替代；或者国内有两三家有限厂家生产，但在特定的省市，只有的厂家可以供应该产品，使得采购渠道存在性。

5、在公共服务项目中，存在具有特殊要求的情况。比如电梯的检测服务，只有特种设备检验检测院可以完成；比如对外文化交流活动的演出，需要具有特色且代表本地化的演出节目，其组织机构也可能相对单一；又如需要在本省级台作宣传推广活动，也存在单一情况。另外，国家机关、行政事业单位在邮政投递、通讯管网租用等服务项目存在着指定的性。

（二）发生了不可预见的紧急情况不能从-供应商处采购的情形分析。

1、此类情况必须具备两个要件：一是不可预见，比如地震等自然灾害或突发公共事件；二是紧急需要，使用常规招标方式在时间上没法满足要求，如救灾使用的疗物资等。

2、此类情况可以的产品不一定具有特性，只是因特殊情况需要而的便利采购方式。

3、部分采购人以项目需要紧急验收、需要紧急使用等为理由申请单一来源采购，其实多数是由于缺乏合理的前期时间规划，项目具有紧急性但并非不可预见，因此并不符合法规所规定的适用情形。

（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的情形分析。

此类情形是针对具有持续性的采购合同，当原采购项目需要扩充时，如果选择-供应商的产品会不能满足与原有采购项目的一致性或者服务配套性的要求。该情形在实践中并不多见，因为10%的规定具有一定的局限性，而且还需要与原有合同匹配，如价格、合同履行时间等。

比较容易发生的情况是采购人集中采购一定数量的产品后有节余资金，在可以扩大项目范围的情况下，添置不超过合同金额10%的产品分发至-项目执行单位。

三、常见的不适用单一来源采购的情形

（一）招标采购失败转换为单一来源采购。

《政府采购非招标采购方式管理办法》明确规定：“招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的”可以采用竞争性谈判方式采购，并且进一步明确“公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构按照本办法第四条经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购”。但是，单一来源采购方式并无类似规定。

实践中，一些并非供应商的项目，经过一两次招标或谈判方式采购，均因没有三家合格供应商而废标，采购人便向采购监督部门申请单一来源方式，事实上是无法可依的。类似情况废标，首先要仔细分析失败的真实原因：资格设定是否太严？项目预算是否过低？采购需求是否合理？商务要求是否过于苛刻？等等，应当逐一排除后完善招标采购方案。

当然，也存在通过招标才发现所购买产品存在性的客观事实，符合单一来源采购的适用情形。此时，可根据法律法规的规定实施单一来源采购程序。

（二）因技术复杂或技术难度大作为单一来源理由。

采购人以项目技术复杂或技术难度大作为理由，向财政监督部门表达“只有某一供应商可以完成项目”，显然，这是缺乏充分理由也是不符合法规规定的。

（三）服务采购中，以服务者的熟悉程度和一致性作为单一来源理由。

某省国土厅采购顾问服务，单一来源申请理由为：某律师事务所常年担任该厅法律顾问，服务工作获得了相关处室的肯定，在行政争议、化解国土资源敏感矛盾工作方面积累了一定的经验，有利于提高国土资源厅处理行政争议的工作水平。将“确保案件诉讼工作的连续性、一致性和稳定性”作为选择单一来源采购方式的理由。

然而，法律工作都是相通的，并非-律师事务所就不能确保案件诉讼工作的连续性、一致性和稳定性。试想，若这个单一来源理由成立的话，基本可以推定，这家律师事务所可以永远的成为该国土厅的顾问机构了。

（四）将软硬件产品的配套性、兼容性作为单一来源理由。

类似情形出现在信息系统开发、升级改造等项目，采购人之前有相同或类似项目，希望新的系统或服务有一定的衔接或一致性，便以前后两个产品达到配套、兼容或一致性作为单一来源申请理由，但实际上，系统本身是开放的，各产品均能作出良好兼容性的研发，也不存在配套、一致性等问题，因此并不符合单一来源采购的适用情形。

（五）-典型不适用情形。

1、领导安排：财政部门是单一来源采购的法定审批部门，采购人不能以上级领导指示或安排作为理由申请单一来源采购，现今，-公众监督无时不在，这种“领导安排”的单一来源采购，一旦开始采购程序，将很可能成为违法违纪事件的。

2、业务用房租赁：此类业务用房一旦指定位置，指定面积、楼层等客观因素，将形成单一来源采购的事实，问题是，所指定的要素本身具有可替代性，也存在量身定做的嫌疑。

四、单一来源采购程的程序

（一）达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式：

1、组织具有相关经验的专业人员对项目性提出具体论证意见。

2、在省级以上财政部门指定媒体上公示单一来源信息，内容严格按照《政府采购非招标采购方式管理办法》三十八条的规定，公示期不得少于5个工作日。

3、公示期若有供应商提出异议，应当在公示期满后5个工作日内，组织补充论证，论证后认为异议成立的，应当依法采取-采购方式。采购人、采购代理机构应当将补充论证的结论告知提出异议的供应商、单位或者个人。

4、按财政监督部门的具体要求，提交相关报批材料，如申请函，主管预算单位同意的项目计划表、资金预算表，专业人员单一来源论证意见，单一来源信息公示截图，单一来源公示期间没有供应商提出异议的承诺等；若公示期间有供应商提出异议且组织补充论证后认为异议不成立的，应供应商异议、专家补充论证意见。

5、财政监督部门审批并出具同意单一来源采购的文件。

6、组织专业人员与供应商商定采购产品的有关内容，保证采购项目质量；与供应商以谈判商定的方式确定合理的成交价格（此过程专业人员应该对产品价格有充分的了解）。

7、由单一来源采购专业人员编写协商情况记录，内容严格按照《政府采购非招标采购方式管理办法》第四十二条的规定。

8、在省级以上财政部门指定媒体上公告单一来源成交信息，接受-监督。

（二）未达到公开招标数额的货物、服务项目，采用单一来源采购方式：

根据财政部办公厅《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》（财办库[2015]111号）的内容，此类项目无需获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准，也不用按照政府采购法实施条例第三十八条规定在省级以上财政部门指定的媒体上公示。

实践中，由于缺乏是否“适用单一来源采购情形”的审批监督，各省市财政监督部门对上述要求做了不尽相同的补充，比如要求在采购计划备案时专业人员的论证意见等。

除上述特殊规定外，-采购流程与“达到公开招标数额的货物、服务项目，采用单一来源采购方式”相同。

五、单一来源采购的相关问题

（一）是否应当编制采购文件

由于单一来源采购的特殊性，采购人更关注于终商定的价格，似乎采购文件不像-政府采购方式那么重要。实际上，从法律角度来看，采购文件是采购人向供应商发出的要约，如果没有要约，供应商就没法作出承诺，也就无法达成采购合同；另外，如果不编制采购文件，所采购产品的数量、标准、交货时间等内容不能做出详尽规定，专业人员便不能针对性的与供应商商定产品质量等内容，且在签订采购合同时容易发生遗漏项或争议项。

因此，在相关法规没有明确的情况下，制定单一来源采购文件有利于合法合理的签订采购合同。

（二）专业人员如何产生

-政府采购方式中，“采购组织成员”如评标委员会成员、谈判小组成员的组成有明确的规定，实操中，各地监督部门也要求采购人或代理机构采用“专家库随机抽取专家加采购人委派代表”的方式组建评标委员会或谈判小组，并规定了组建时间等细节。但单一来源方式对专业人员的产生并无具体要求，具有很强的灵活性。根据《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定，专业人员需要对供应商具有性提出具体论证意见，与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量，其在单一来源采购活动中有着十分重要的作用，因此，采购人和代理机构可以根据项目特点，邀请项目针对性更强、专业知识更熟悉但不一定是专家库成员的人参与进来，以确保项目成效。

部分地方要求必须在专家库中随机抽取专家作为专业人员，合法合理性值得商榷。

（三）项目是否可以流标或废标

《政府采购非招标采购方式管理办法》第四十三条规定了应当终止单一来源采购活动的三种情形，包括“因情况变化，不再符合规定的单一来源采购方式适用情形的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；报价超过采购预算的”。笔者认为，除了上述情况，采购人、采购代理机构或专业人员不能随意将项目作流标或废标处理，比如不能再因为供应商签署、密封有问题，技术响应方案简单，保证金缴纳有问题等为理由将项目流标、废标。从逻辑上分析，既然都是单一来源采购了，显然不会存在技术实质性不满足采购需求的情况，而-问题，完全可以通过商议、承诺、补充材料等方式使得双方达成一致，从而保证采购的合理性和时效性。